דוח מבקר המדינה על היבטים פיסיים של מסגרות רווחה חוץ ביתיות מדו"ח שנתי 65ג – פורסם מאי 2015

מאי 2015 – דוח מבקר המדינה על היבטים פיסיים של מסגרות רווחה חוץ ביתיות מדו"ח שנתי 65ג של מבקר המדינה

רקע כללי

חברה בעלת חוסן לאומי נמדדת ביחסה לחלשים שבה, הן במתן שירותים ייחודיים והן בשילובם ובקיומם בכבוד בקהילה. הזכות להשתלב בקהילה בכלל, ובאזורי מגורים בפרט היא זכות בסיסית של כל אדם לרבות אנשים עם מוגבלות. משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן – המשרד) פועל לאיתורם של אנשים בעלי צרכים מיוחדים ואוכלוסיות חלשות, והוא אחראי לטיפול בהם ולשיקומם . חלק מהטיפול נעשה בכ-6,150 מסגרות פיזיות כגון פנימיות, הוסטלים ודירות בקהילה (להלן – מסגרות). הרשויות המקומיות מפעילות מסגרות יומיות בקהילה שהן כ-65% מהמסגרות בארץ, והמשרד אחראי ל-1,906 מסגרות חוץ-ביתיות (כ-31%). מסגרות אלה מיועדות לאנשים שאינם יכולים להמשיך להתגורר במסגרת המשפחתית (להלן – דיירים) והם מונים בין 40,000 ל-50,000 איש. ההפעלה של רוב המסגרות החוץ-ביתיות שבאחריות המשרד הועברה לעמותות ואגודות ציבוריות ולזכיינים פרטיים, ורק מקצתן נותרו מוסדות ממשלתיים שמופעלים על ידו. קיימות גם מסגרות חוץ-ביתיות לטיפול בבריאות הנפש שהן באחריותו של משרד הבריאות ובהן כ-3,500 דיירים המתגוררים בכ-140 מסגרות. המדיניות שנקבעה בשנים האחרונות בשני המשרדים היא לפצל את המסגרות החוץ-ביתיות מרובות הדיירים שהיו נהוגות בעבר (מעונות ופנימיות) למסגרות רבות מעוטות דיירים (הוסטלים ודירות) בתוך אזורי המגורים. דוח זה עוסק במסגרות חוץ-ביתיות של המשרד ושל שירותי בריאות הנפש במשרד הבריאות שבהן שוהים הדיירים במשך כל שעות היממה לזמן ממושך, לפעמים לכל ימי חייהם, ולכן יש משנה חשיבות לתנאים הפיזיים הקיימים במבנים שהם מתגוררים בהם.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 את תהליך פריסתן של המסגרות החוץ-ביתיות בשנים האחרונות ואת סדרי תחזוקתן. הבדיקה נעשתה באגפי המשרד שבהם נמצאים השירותים האחראים למסגרות החוץ-ביתיות (כגון לעיוורים, לאוטיסטים, למכורים), באגף הפיתוח (האחראי לפיתוח של המסגרות הממשלתיות) ובמחוז המרכז של המשרד. בדיקות השלמה נעשו במחוז הדרום של המשרד, במשרד הבריאות, במינהל התכנון במשרד הפנים, בחמש רשויות מקומיות, במוסד לביטוח לאומי ובעמותות אחדות.

הליקויים העיקריים

פריסת מסגרות רווחה

הזכות של אנשים עם מוגבלויות להשתלב בקהילה הוכרה על ידי המדינה, בין היתר, בחתימתה על האמנה בדבר זכויות אנשים עם מוגבלויות של האו"ם, בחוקים ובפסקי דין. ואולם, השילוב בקהילה הגדיל את החיכוך עם התושבים ועורר מאבקים ציבוריים (תופעת הנמב"י ). המשרד הקים ועדה לבחינת דרכי ההתמודדות עם הסוגיה של פריסת המסגרות (להלן – הוועדה) וזו פרסמה את מסקנותיה ביולי 2012. הועלה כי ממכלול ההמלצות של הוועדה המשרד מיישם רק את חלקן:

1. הוועדה המליצה להשתמש באמות מידה כמותיות בהליך קבלת ההחלטות על פריסת המסגרות בעתיד: צפיפות המסגרות בתא שטח והריחוק ממסגרות קיימות, והציעה כי המשרד ישתמש בהן במכרזים לפתיחת מסגרות חדשות. הועלה כי אמות המידה מיושמות בידי צוות משרדי, אך טרם הוטמעו במכרזים.

2. בעקבות מסקנות הוועדה הוקם בינואר 2013 צוות שהיה אמור לדון בפריסה הקיימת, בדרכים להשגת פריסה שוויונית ובגיבוש ידע ומדיניות לשילוב מסגרות בקהילה, ולהגיש את המלצותיו בנושא. הועלה כי הצוות לא התכנס כלל ב-2014 (עד מועד סיום הביקורת באוגוסט), ולא התקבלו החלטות בנושאים אלה.

3. הוועדה המליצה כי אמות המידה החדשות לפריסה לא יחולו על מסגרות קיימות. משרד מבקר המדינה בדק את הסוגיה של צפיפות המסגרות הקיימות בערים חיפה ואשקלון והעלה, כי באזור מסוים בשכונת קריית חיים בחיפה יש 30 מסגרות סמוכות זו לזו, ובשני רחובות אחרים בחיפה יש שמונה וחמש מסגרות בהתאמה. באשקלון נמצאו רחובות אחדים שבהם יש ארבע עד שבע מסגרות.

4. הוועדה ציינה כי למשרד אין תפיסה תכנונית כוללת בנוגע לפריסת מסגרות הרווחה. תנאי יסוד לתכנון הפריסה הוא קיומה של מערכת מידע גיאוגרפי (GIS) שבה מפורט מקומן של המסגרות הממשלתיות והעירוניות. עד אוגוסט 2014 לא הייתה במשרד מערכת מידע גיאוגרפי שבה קיימים פרטים אלו, ואי-השלמתו של המידע החלקי הקיים במשרד פוגע בהשמתן של מסגרות רווחה חדשות.

5. הוועדה המליצה בסוגיית הנמב"י, כי המשרד יגבש אסטרטגיה כדי לעבור מהתנהגות פסיבית, בתגובה לאירועים המתרחשים בעקבות השמה של מסגרות רווחה בשכונות מגורים, להתנהגות פרו-אקטיבית של הובלת תהליך לשינוי עמדות ציבוריות. הועלה, כי למשרד ולמשרד הבריאות אין מדיניות ואסטרטגיה פרו-אקטיבית לשילובם של בעלי צרכים מיוחדים בקהילה. עוד הועלה, כי שני המשרדים אינם מעדכנים את מחלקות הרווחה ברשויות המקומיות בנוגע להשמת מסגרות חדשות בתחומן, והדבר עלול להוביל ל"התנהגות לעומתית" של הרשות.

תכנון מסגרות הרווחה

במוסדות התכנון לא קיימת נציגות של משרד הרווחה ושל ארגונים חברתיים כך שלאוכלוסיות החלשות אין ייצוג מקצועי שיוכל להעלות לקדמת הדיון את הצרכים של שירותי הרווחה וסוגיות חברתיות שונות. זאת – לעומת הייצוג שניתן במוסדות התכנון לאורגנים המטפלים בנושאים סביבתיים. ואולם, גם לאחר שאישרה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה באוקטובר 2012 את השתתפותם של שני נציגים מהמשרד כיועצים חברתיים, מינואר עד אוגוסט 2014 לא השתתף אף נציג של המשרד בדיוני המועצה הארצית.

תחזוקת מסגרות הרווחה

1. חוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965 (להלן – החוק) מציב דרישות שונות למסגרות רווחה, לרבות בהיבטים הפיזיים שלהם. שרי הרווחה התקינו תקנות מכוח החוק רק לחלק מהשירותים במשרד, ובתקנות אלה הדרישות הפיזיות הן מועטות. היעדרן של נורמות אלה פוגע בתכנון מבנים או בהתאמתם של מבנים קיימים לצרכים הייחודיים של הדיירים, וגם פוגע בפיקוח על המסגרות. הועלה כי רק לשניים מ-12 השירותים האחראים על המסגרות החוץ-ביתיות חוברו פרוגרמות המאפשרות עיסוק מקצועי בתכנון ובפיקוח על המסגרות שלהן.

2. נמצא כי מבין אמות המידה שמפרסם המשרד במכרזים למסגרות חוץ-ביתיות חדשות המשקל הרב ביותר ניתן בדרך כלל למבנה המוצע. מכאן שהמשרד מייחס חשיבות רבה לנושא זה. דא עקא שבדיקת התשריט של המבנה המוצע, בחינת האפשרות להרחבתו בעתיד והביקור בשטח לאישור התאמתו לא נעשים בידי אנשי מקצוע, כגון אדריכל או מהנדס בניין, אלא בידי עובדים סוציאליים שהם הרוב המכריע של העובדים המקצועיים במשרד. כתוצאה מזה רק במהלך ההפעלה של מסגרת מתגלים לפעמים מרכיבים בלתי מתאימים במבנים.

3. נמצאו פערים ניכרים באיכותם ובהיקפם של דוחות הפיקוח על הליקויים הפיזיים (ובנושאים אחרים) שכתבו מפקחי השירותים השונים במשרד. זאת משום שהמשרד לא קבע מתכונת של דיווח מינימלי שתחייב את כל המפקחים.

4. בגין חילוקי דעות בין אגף הפיתוח ובין הייעוץ המשפטי וחשבות המשרד על נוסח התנאים הכלליים במכרזים (בעיקר לעבודות תחזוקה) – עוכבו פרויקטים של בטיחות ונגישות, נפגע הניצול התקציבי ועלויות התחזוקה בפועל התייקרו.

5. ביוני 2013 יזם המשרד בדיקה של מצב הבטיחות במסגרות הרווחה. הועלה כי מרבית אגפי המשרד לא פעלו כנדרש להשלמת מכסת הבדיקות, ועד יוני 2014 אושרו רק כמחצית המסגרות החוץ-ביתיות. על המשרד לוודא גם את בדיקתן של יותר מ-4,000 מסגרות יומיות שבאחריותן של הרשויות המקומיות. בפועל, המשרד לא דרש את בדיקתן של המסגרות היומיות ובהן מועדוניות לילדים, משפחתונים ומרכזים טיפוליים.

ההמלצות העיקריות

1. על המשרד לבדוק ולמצוא את האיזון הראוי בין צורכי הקהילה לצורכי הדיירים בכל תא שטח שבו מסגרות הרווחה צפופות יתר על המידה, ולשקול בכל מקרה לגופו את פיזורן בצורה מדורגת בטווח הרחוק.

2. אין די באמות המידה הכמותיות שהציעה הוועדה כדי להגיע לפריסה מיטבית של מסגרות רווחה תוך חיכוך מינימלי עם האוכלוסייה ועם הרשויות. על המשרד להביא בחשבון מדדים איכותיים כגון: כושר הנשיאה החברתי-כלכלי של רשות מקומית והוגנות הפריסה בין יישובים סמוכים. על המשרד למפות ערים ושכונות שיש בהן עומס רב של מסגרות, ולכוון את הפריסה של מסגרות חדשות ליישובים ולשכונות אחרות במכרזים הבאים.

3. על המשרד לבקש ממשרד הבריאות ומהרשויות המקומיות את הכתובות של כל מסגרותיהם ולשלבן במערכת המידע הגיאוגרפי המתגבשת אצלו. בו בזמן על שני המשרדים להעביר את המידע על המסגרות הקיימות שבאחריותם למחלקות הרווחה העירוניות.

4. על השירותים האחראים למסגרות חוץ-ביתיות במשרד ובמשרד הבריאות להכין פרוגרמה ומפרט טכני שישמשו בסיס לתכנון, לפיקוח, לתחזוקה ולבחירת מבנים שיוצעו למשרדים אלה במכרזים עתידיים. מן הראוי שמסמכים אלה ישולבו כחלק מהדרישות שיוצגו במכרזים להשמת מסגרות חדשות.

5. באגף הפיתוח במשרד מועסקים מהנדסים שהתמחו בבנייה ובתחזוקה של מבני רווחה ובדרישות הייחודיות להם. לפיכך מוצע לשקול לחזק את מעורבותו של אגף זה בבחירת מבנים חדשים המוצעים למשרד בידי מפעילים פרטיים או ציבוריים ובפיקוח עליהם.

סיכום

תפקידה של חברה לדאוג ביתר שאת לחלשים שבה ולא להסתפק באמירה מן השפה ולחוץ. האחריות לכך מוטלת בראש ובראשונה על גורמי הממשל המטפלים באוכלוסייה בעלת צרכים מיוחדים. בד בבד מחובתם של האזרחים לגלות עניין ואכפתיות כלפי השונים החיים בקרבם, ולסייע להם בקליטתם ובשילובם בקהילה. המדיניות שנקבעה במשרד ובמשרד הבריאות חותרת לפיצולן של מסגרות הרווחה ליחידות קטנות ולשילובן בקהילה, והיא מחייבת נקיטת צעדים משלימים. על משרדים אלה לגבש אסטרטגיה פרו-אקטיבית לשילובם של בעלי צרכים מיוחדים בקהילה, להשלים את עבודת המטה בעניין הנמב"י ולמנות גורם בכיר במשרד לטיפול בבעיה. כדי לייעל את עבודתו על משרד הרווחה יש להעמיק את בסיס המידע, להגביר את התיאום עם משרד הבריאות ועם רשויות מקומיות בהיבטים המשותפים של עבודתם ולחזק את הפן המקצועי הכרוך בתכנון ובפיקוח הטכני על מסגרות רווחה.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s